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编制常识
职 能 管 理
文章来源:市编办         发布时间:2012年07月23日
 

职能管理的定义是什么?

职能是指职责、权限和功能,是某一类型组织机构的基本职责权限和功能作用,主要涉及组织机构做什么、做的范围和程度、以及发挥什么作用的问题。政府职能既包括政府的行政职责和权限,也包含政府的行政功能,是行政职责权限与行政功能的辩证统一。

职能管理是指根据党和国家一定时期的方针政策和经济社会发展的需要,对各类组织机构的工作任务、职责权限等进行合理划分和规范管理的行为。

职能管理是如何演变的?

我国党政群机构职能以改革开放为标志,逐步从适应计划经济体制转到了初步适应社会主义市场经济体制,从体现在部门的工作计划到以“三定”形式作出规定,职能管理的内容和方式发生深刻变化。

改革开放前的职能管理:革命战争年代,根据地政府对经济社会管理的职能,基本上都是通过战时指令性计划和对财政粮食统收统支来实现的。新中国成立后,国家逐步实行财政统收统支、粮棉油和工商业统购统销,把整个社会经济生活纳入了国家计划的框架中,政府职能趋向全能。计划经济体制下,政府部门的职能体现在计划工作概要中,通过制定和完成工作计划来履行职能。

改革开放以来的职能管理:改革开放以后,职能管理的内容和方式逐步发生了变化。1982年机构改革时,从机构精简与调整的角度对转变职能已经有所意识。1984年,党的十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决议》,对政府机构管理经济的主要职能作出了规范。1986年,国家体改委、劳动人事部确定了16个中等城市率先开展机构改革试点,并在同年5月召开的试点工作座谈会上明确提出转变政府经济管理职能的概念,对综合经济部门和专业经济部门提出了转变职能的具体要求,随后又进一步探索了在分解职能基础上转变职能的方法。1988年,国务院机构改革,开始拟定部门“三定”方案。1994年地方机构改革,也参照国家制定“三定”方案。2000年地方机构改革时,“三定”方案改为“三定”规定。各级机构编制部门研究起草各部门“三定”规定稿,征求各部门意见后按程序报批,由办公厅(室)印发。“三定”规定明确划分了各部门之间的职责权限。涉及职能调整的,包括取消的职能,即对某些不再保留的职能加以明确;增加的职能,即根据经济社会发展的要求和管理、服务的需要,增配某些职能;划出的职能,即明确划出后交给哪个或哪几个部门;划入的职能,即明确由哪个或哪几个部门划转过来;转移的职能,即将一些职能转移由事业单位、市场中介组织或企业承担;下放的职能,即明确将一些职能下放给下级政府承担。同时在主要职责中,明确规定了本部门承担的各项职责。

职能管理有哪些主要任务?

主要有5项:

1)在拟定机构改革方案时,提出职能调整意见,实现职能的合理配置;

2)在各部门实行“定职能、定机构、定编制”时,确定各部门的职能配置;

3)协调各部门之间的职责分工,并提出调整意见;

4)按照上级有关文件要求或根据经济社会发展的需要,提出增加、取消、下放、转移、加强、弱化部分管理职能的意见。

5)协调同级政府部门与下级政府的职责分工。

职能管理的地位和作用是什么?

在机构编制管理中,职能管理是基础和前提,居于首要地位。主要表现在:

1)职能是机构设置和编制配备的基础。界定职能是设置机构和配备人员编制的基本前提,前者决定后两者,因此,在“三定”规定中首先是界定职能,根据职能确定机构的设置形式,根据职能的性质、范围、责权轻重、任务量的大小确定人员编制的数量及各类人员的结构比例。

2)职能管理是机构编制管理的前提。职能是机构编制的“灵魂”和中心内容,前者决定和主导后者,而机构编制只是职能的载体,是职能的外在表现形式,是职能的实现条件,是职能的派生物。如果职能配置不合理,必然导致机构设置和人员编制配备的混乱,在运转过程中出现职责不清、工作重复、业务交叉等问题。

3)职能管理是科学定编的依据。确定某个机构使用何种编制,主要是依据机构的职能性质、所承担的任务量的大小、管理对象的多寡、业务活动的数量等来确定的。

职能管理有哪些原则和方法?

职能管理的原则:(1)政企分开的原则。(2)政资分开原则。(3)政事分开的原则。(4)政府与市场中介组织分开原则。(5)科学化的原则。具体要求:①职能管理要突出重点;②分工不宜过细;③一项职能必须由两个或两个以上部门承担时,要明确主管部门和协管部门,在业务范围、工作程序等方面明确分工与权限;④对那些互相之间具有制约性质的职能,不能归并在一起;⑤“责、权、利”要统一。

职能管理的方法:

1)分解。将各部门的主要职责分解为可以衡量、比较、判断的具体工作任务。包括四道程序:①将基本职能分解为具体工作任务;②按照职能管理的原则,逐条研究职能的性质和归属,明确哪些是该管的,哪些是不该管的,将不该管的职能取消或转移出去;③对于保留下来的职能应尽可能地明确具体化;④理出各方面职能的交叉点和衔接部位。

2)整合。将已经分解的职能,重新组合成一个有机的整体。大致也包括四道程序:①按照职能管理的基本原则设计职能的总体框架。在具体做法上,可以从小到大。如一级政府的职能可先按工业、农业、商贸、文化等“大口”分别归纳整合,然后再把几个大块组合成一个有机整体。②理顺内部关系。理顺内部关系要注意处理好综合部门与专业部门的关系;明确规定各部门的职责,尽量减少交叉重复;对一些必须涉及到各部门的业务,应进行分工。③理顺外部关系。理顺外部关系主要包括两方面的内容,一方面理顺上下级政府之间的关系。在理顺上下关系时,主要应保证上下业务的衔接,保证“职能对口”,但不得强求“机构对口”。另一方面,还要理顺与事业单位、企业等组织机构的关系。对于这些性质差异很大的单位,要逐个明确它们与政府部门的关系。不仅要明确各项工作上的关系,还要按照政企分开、政事分开等要求,明确机关与这些单位在人、财、物方面的关系。

3)协调。协调是解决部门之间职责分工不清的有效手段,也是职能管理中经常使用的方法。协调时应注意:充分听取矛盾双方的意见,详细周密地调查了解有关情况;站在公正立场上,以有关规定和事实为依据,从发展的角度提出协调意见;在协调部门分工时,一定要做到言之有据,同时还要注意工作方式方法,不要激化矛盾;协调意见经双方同意后,应使之规范化、制度化。

4)裁决。在职责分工难以通过协调解决的情况下,采取裁决这一带有强制性的方法。裁决的权限一般属于党委、政府和编委。机构编制管理机关的职责是在搞好调查研究的基础上,提出职责分工的意见,供党委、政府和编委裁决时参考。

职能是如何分类的?

按照组织机构的性质和类别不同,职能可分为以下几类:

1)政党组织职能。我国实行中国共产党领导下的多党合作制度,是一个多党派的国家。除中国共产党外,还有8个民主党派。

①中国共产党是领导全国政权的执政党,是我国社会主义事业的领导核心,它的主要职能是对国家政治、经济、社会、文化等各项事业实施政治领导,即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部。

②各民主党派是接受中国共产党领导的,同中国共产党通力合作的党,是参政党。除各自组织特定的职能外,其共同的职能是通过各种形式参政议政,并就有关问题提出意见和建议;利用较高的科技水平和专业知识,开展致力于社会主义事业的活动;联系党员,维护其合法权益;广泛宣传中国共产党和国家的各项方针政策。

2)国家机关职能。根据《宪法》,我国国家机构包括国家权力机关、国家行政机关、国家审判机关、国家检察机关和国家军事机关。这些机关分别履行国家立法、行政、司法和军事职能,共同构成国家管理职能的有机整体。

①国家权力机关是指各级人民代表大会及其常务委员会。具有5项职能:立法职能、保证职能、决定职能、选举职能、监督职能。此外,县级以上人大根据工作需要可以设立若干专门委员会,其主要职能是审议议案、提出议案及审议有关法规、章程。

②国家行政机关即狭义上的政府,承担国家行政管理职能,主要是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。

③国家审判机关即人民法院。其基本职能有7项:审判刑事案件,惩治犯罪分子;审判民事案件,保护当事人的合法权益;审判经济纠纷案件,维护社会经济秩序;审判行政案件,保护当事人的合法权益;对下级法院进行监督(包括上诉、抗诉、审判监督等);法制宣传;法院行政管理。

④国家检察机关即人民检察院,其基本职能有8项:对叛国、分裂国家等重大案件行使检察权;对直接受理的刑事案件进行侦查;审查批捕决定起诉和侦查监督;代表国家提起公诉、支持公诉并监督审判;对刑事裁决的执行和监狱、看守所工作进行监督;领导下级检察院的工作;进行法制宣传;负责检察院系统的行政工作。

⑤国家军事机关。我国宪法规定设立的中央军事委员会,是领导全国武装力量的最高军事机关,对全国人大及其常委会负责。

3)政治协商会议机关职能。政协是爱国统一战线组织,是以共产党为领导的多党合作的主要形式。其主要职能是对国家的大政方针和群众生活的重要问题进行政治协商,并通过建议和批评发挥民主监督作用。

4)人民团体职能。我国的人民团体(又称群众团体)是指各阶层人民群众代表组织的社会政治集团。它们是在中国共产党领导下的为社会主义事业服务的群众性组织,是党联系各方面群众的纽带。主要有:

①工会的主要职能是:组织职工学习,进行思想教育,建设“四有”职工队伍,发挥职工在发展生产力中的主力军作用;代表职工利益,维护职工的合法权益,关心和改善职工的物质和文化生活;投入各项改革,积极参政议政,组织职工开展民主管理;搞好工会自身改革和建设工作。

②共青团的主要职能是:以共产主义精神教育青年,帮助青年用马列主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想和现代科学文化知识武装自己,使他们成为有理想、有道德、有文化、守纪律的共产主义接班人;掌握青年的思想情况,反映青年的要求,维护青年的权益;根据青年特点,组织各种形式的活动;加强团的组织建设。

③妇联的主要职能是:对妇女进行共产主义思想教育,鼓励妇女在两个文明建设中充分发挥自己的作用,努力消除一切轻视妇女的封建思想残余和习俗;保护妇女儿童的合法权益,坚决同一切歧视、迫害妇女儿童的行为作斗争;教育妇女实行计划生育,促进社会风气的健康发展;协同有关部门,兴办儿童保教事业和福利事业,兴办各种事业,为妇女儿童服务;发展同世界各国妇女的友好往来,扩大妇女界的爱国统一战线。

5)事业单位职能。事业单位不同于国家机关、党派和人民团体,也不同于企业组织,它是指国家为了社会公益目的,由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的,从事教育、科研、文化、卫生等活动的社会服务组织。事业单位门类繁多,其职能也极为繁杂,差异很大。但从职能的角度看,事业单位的职能有几个共同特点:

①服务性。事业单位一般通过从事某种专门业务为社会提供特定的服务,因此具有明显的服务性特点。

②独立性。事业单位一般具有独立的法人主体地位,在一定范围内独立开展工作,具有相对的独立性。

③非物质性。事业单位的劳动成果以精神产品和知识产品为主,一般不直接表现为物质形态,但却可以间接地转化为可供消费的使用价值。

各级政府职能有哪些特点?

各级政府职能有以下特点:

1)国务院。主要特点是进行高层次的宏观决策,制定面向全国的重大方针政策,一般不实施具体管理。独有的职能包括:外交权(管理对外事务,同外国缔结条约和协定);军事权(领导和管理国防建设事业);决定紧急状态权(决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态);决定中央与各省职权的具体划分等。

2)省级政府。具有三重性质:既是省级权力机关的执行机关,又是国务院统一领导下的行政机关,同时还是地方最高一级的行政领导机关。这决定了省级政府行使职能的特点,一方面是贯彻执行中央的决策,另一方面又要根据本地的实际情况,在不违反中央政令的前提下,制定适合本地情况的方针政策。从总体上说,省级政府的宏观管理任务比较重,具体执行事务比较轻。

3)地级市政府。地级市人民政府的职能具有城市人民政府职能与一级政府职能相结合的特点。作为一级政府,其虽然没有《宪法》依据,但在实际运作中,由于市管县体制的普及,其已构成事实上的一级政府,不但要对城市实行块状直接管理,也要对农村实现宏观、间接管理,具有统筹城乡发展的管理职能特点。

4)县级政府。县是我国具备完整一级政府职能的最基层国家政权组织。党的各项方针政策和国家的大部分法律、法规和规章,都通过县一级政府及部门直接或间接地加以贯彻落实。县级政府直接履行的职能比重较大,小部分职能委托乡镇政府或由乡镇政府协助履行。县镇两级政府都直接面对社会实施管理和服务,处于国家与社会的边缘地带。因此县级政府的职能一方面具有执行性、微观性、直接性、边缘性的特点,但相对于乡镇政府,也同时具有一些宏观性、间接性特点。

5)乡镇政府。一是具体性。乡镇政府的管辖范围相对狭窄,职能范围较小,但管理的事务非常具体。二是执行性。比较而言,县以上政府负责较宏观决策,乡镇政府则主要负责具体执行。三是综合性。一方面乡镇在法律上是一级政权,具有人大立法、政治协商等职能,但乡镇不设人大和政协机关;另一方面乡镇是一级人民政府,但乡镇不设置工作部门,只设置综合性办公室,因此乡镇职能在具体配置和履行上高度综合。四是复杂性。从职能内容和结构上看,经济社会发展规模不同的各类乡镇的职能呈现较大的复杂性。发达镇具有发达的经济、社会形态,二、三产业发达,面对较成熟的市场,因此市场监管和服务、城镇管理方面的职能突出;欠发达乡镇以农业为主,工商业不发达,因此为“三农”服务的职能较多;中等发达镇是一种过渡性的经济、社会形态,既保留一大部分农业社会的成分,又初具工商业社会的雏形,处于城乡交织地带,政府面临的行政环境较为复杂,问题和矛盾较多,因此社会管理和公共服务职能较突出。

职能管理有哪些具体规定?

1)党政机关各部门职责的确定、职能的调整及职权划分,由本级机构编制部门负责协调、审定,重大问题报请本级党委、政府或上级机构编制部门审定或批准。

2)党政机关各部门与下一级机关的职权划分,由本级机构编制部门负责协调、审定,重大问题报请本级党委、政府批准。

3)党政机关各部门之间对职责划分有异议的,应当主动协商解决。协商一致的,报本级机构编制管理机关备案;协商不一致的,应当提请本级机构编制管理机关提出协调意见,由机构编制部门报本级党委、政府决定。

4)事业单位的职责任务和分工的确定、调整由本级机构编制部门审定。

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